【体系和能力建设】李雪峰 | 《国家突发事件总体应急预案》的基本问题探究

《国家突发事件总体应急预案》的

基本问题探究

李雪峰〔中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院教授、博士生导师〕

摘   要：新版《国家突发事件总体应急预案》以我为主，博采众长，自成一家本文认为其地位是国家突发事件应对的总体制度框架文件，具有国家应急管理总战略的特征。新版《国家总案》展现了突发事件的应对对象、应对措施、应对机制三者的丰富内容。在执行层面，贯彻落实新版《国家总案》的逻辑思路包括提高认识、完善制度、能力建设三个主要环节。面向未来，《国家总案》所推进的应急管理事业现代化必将成为人类文明新形态中的重要组成部分。

关键词：国家突发事件总体应急预案；总体特征；内容要素；实施路径

近期，中共中央、国务院印发了《国家突发事件总体应急预案》（以下简称新版《国家总案》）。这是在2005年颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称2005年版《国家总案》）的基础上，时隔近20年的修订颁布，意义重大。

从历史的纵深看，中国先人远在西周时期，便有了系统应对灾害与突发事件的政策措施，如《周礼》所记载的“荒政十二策”；到了1739年（清乾隆四年），朝廷为规范全国救灾事务，出台《钦定康济录》，中国有了第一部包括“备荒总论”、“先事之政”（防灾）、“临事之政”（应急）、“事后之政”（重建）的体系完整的官修国家总体应急预案；2005年版《国家总案》是我国进入现代综合应急管理阶段后，第一部国家总体应急预案。最近的新版《国家总案》，继续传承中华民族历史上扶危济困的人文传统，回应中国特色社会主义以人民为中心的时代要求，续写了中国人民应对突发事件的国家治理新篇章。

从现实的广角看，当今世界面临着共同的高风险社会挑战，不少国家都在以自己的方式设计并实施着本国的总体应急预案，或作出功能类似、文本内容各异的应对突发事件的总体制度安排。本着虚心学习、广泛借鉴的开放心态，中国向有关国家学习借鉴了不少应急管理的好经验好做法；同时中国的应急管理制度优势也在历次中外重大突发事件应对的实践对比中凸显出来。新版《国家总案》既以我为主，又博采众长，今日自成一家，绘就了人类应对突发事件实践的中国特色应急治理新范式。

在大时空背景的映衬下，新版《国家总案》的战略地位值得深思，丰富内涵值得探究，未来作用值得期许。

在一般管理学意义上，计划是基于目标预测与系统分析，通过明确行动路径与资源协调，为组织活动提供规范性指引的管理工具。应急预案从属于计划管理的范畴，是在对未来突发事件形势预判基础上，事先制定的突发事件应对工作方案。而总体应急预案则是特定的具体应急预案之上的、着眼于应对总体突发事件形势的工作方案。而问题的关键在于，新版《国家总案》在内容定位上已经大大超越了一般意义上的应急工作方案，超越了国际上一般意义上的总体应急预案，成为新时代新征程上具有独特作用的国家突发事件应对的总体框架性文件。

（一）新时代国家应急体系构建总框架

2003年非典疫情暴发后，我国启动了“一案三制”应急管理体系建设。所谓“一案”就是要建立一整套全国应急预案体系。在当时的历史背景下，“一案”与“三制”的关系是指，应急预案是应急管理的体制、机制、法制的载体和重要补充。今天的国家总体应急预案与国家应急管理制度体系的关系，依然遵从上述逻辑。

新版《国家总案》是新时代应急管理法制的总载体。新时代应急管理法制是以2024年新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称新《突法》）为首的制度体系。该法规定了我国突发事件应对的指导原则、治理体系与治理主体的权利义务、全过程突发事件应对的总体要求等。但是该法并不能替代国家总体应急预案的功能。例如，作为规范整个国家突发事件应对的基本法律制度，没有把国家层面应对突发事件的要求规范得具体到位；作为重在规范国家行政体系应对突发事件的法律制度，其对于应急管理与指挥体制的规定侧重于对各级政府责任的规定，而没有对各级党组织在应急管理指挥体系中的领导方式与责任进行规范；作为一部规范突发事件应对行为的法律，其对于法定权利义务表述较多，而对于包括国家级在内的各层级的具体管理行为要求着墨不够。新版《国家总案》具体明确了党中央、国务院及中央有关部门的应急管理职责任务，恰恰与新《突法》形成互补关系，承担了对国家和全国各层面应对突发事件要求具体化的任务。

新版《国家总案》是新时代应急管理体制的总载体。新时代党中央关于应急管理体制建设的要求是建立健全统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。怎样理解这四个词组成的应急管理体制要求？人们众说纷纭，而新版《国家总案》给出了清晰的回答。何为“统一指挥”？在国家层面就是“党中央、国务院”统一指挥，在地方则是“县级以上地方党委和政府”统一指挥，当然具体还可由前面各主体授权的具体应急指挥机构组织指挥；何谓专常兼备？相关的国家突发事件应急指挥机构由公安部、国家卫生健康委、应急管理部、生态环境部、中央网信办等5个部门分别负责综合协调工作，指的就是常设综合部门，而专业部门当然就是各行业与业务主管部门，以及应急指挥部的专家组。何谓反应灵敏？国家层面在“必要时派出工作组或者设立前方指挥部”，地方上视情况和按规定“设立现场指挥部”“成立临时党组织”，这些都体现了体制上的反应灵敏。何谓上下联动？工作体系上的综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的要求就保障了上下左右联动与联动中的主辅关系秩序。

新版《国家总案》是新时代应急管理机制的总载体。突发事件应对涉及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各环节中的一系列工作机制。国家层面这些工作机制怎样运行、其具体工作要求是什么，既是对国家层面各项工作机制的具体化，也对全国突发事件应对机制发挥顶层规范作用。新版《国家总案》分别从运行机制（含风险防控、监测与预警、处置与救援、恢复与重建）、应急保障与预案管理（基本涵盖“应急准备”机制）等方面加以界定，完整“演绎”了国家应急管理的机制体系。

因此，总体而言，新版《国家总案》在新时代发挥了坚持党的全面领导、落实应急管理法制体制机制的总载体作用。新版《国家总案》不是一个普通的应急预案，其意涵超出了一般应急预案，具有定义新时代中国国家应急体系总框架的功能。

（二）新征程国家应急能力建设总纲领

国家总体应急预案，不仅规范着一个国家的应急管理体系架构，也对国家的应急能力体系作了顶层设计与安排。例如，在美国，与我国《国家总案》内容与功能相近的一个文件是《全国突发事件管理系统》（简称NIMS）。该文件基于全国上下应对突发事件都依赖于采用通用、可互操作的资源共享方式、事件协调管理机制和信息沟通模式的需要而设立。其主体内容包含三大组成部分：资源管理、指挥协调和信息通信。其中的资源管理就是对能力的管理，即指导多机构协作和协调以系统地管理官方资源与私营部门资源，包括人员、团队、设施、设备与供应活动。资源管理包括三个部分：资源管理准备、突发事件中的资源管理、资源管理的互助机制。

新版《国家总案》在应急保障部分，对人力资源、财力支持、物资保障、交通运输与通信电力保障、科技支撑5个方面提出具体要求。这些保障要求与美国NIMS的资源管理的作用相当，反映了我国新时代对突发事件应对资源保障的具体要求。

按照党中央战略部署，我国要建成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。所谓统一领导可理解为在各级党委、政府领导下的久久为功的应急保障与应急准备工作。与突发事件应对的统一指挥体制要求有所不同的是，应急能力建设的统一领导更强调工作的系统全局性、协调协作性、长期持续性。所谓权责一致可理解为应急能力建设的各方权力与责任的匹配。国家各有关部门、国有机构、社会机构与个人等都有各自的提供应急资源保障的任务分工，也各有相应的行政职权或可以被保障的自身权利。所谓权威高效可理解为国家应急能力体系以国家力量为主体，素质上具有权威优质的特征，绩效上具有高效履职的能力。这三个方面在新版《国家总案》的应急保障等部分中得到体现。

在2005年版《国家总案》中，提出了11方面共1400余字的应急保障内容。新版《国家总案》在剔除掉其中不属于资源保障（属于应急处置工作）的内容后，就5个方面规定了1600余字的内容。可见其实质内容更为充实，如指明24个行业领域要开展专业应急力量建设（包括容易被忽略的语言文字能力），凸显先进科技与新质生产力方面的保障（应用新技术、新设备、新手段和新药品等），突出极端情况下的保障（强化极端条件下现场应急通信保障等），强调各种资源的整合（健全各类应急队伍间的协作配合机制等）。

因此，总体而言，新版《国家总案》体现了新时代新征程完善应急保障体系、提升国家应急能力，尤其是重大突发事件应急处置保障能力的要求。因此，新版《国家总案》在推进国家应急能力建设方面，较2005年版《国家总案》更具指导意义与可操作性，将会发挥新征程国家应急能力建设总框架的功能。

（三）新起点国家应急管理现代化发展总战略

从新版《国家总案》的指导思想及其所具有的新时代国家应急体系构建总框架、新征程国家应急能力建设总框架的基本特点出发，我们可进一步推断认为，新版《国家总案》是中国应急管理事业站在今天新的发展起点上的现代化发展总战略。

首先是战略理念“总结晶”。新版《国家总案》以其中表述的集大成式的“总体要求”，回答了什么是中国式应急管理这一核心问题，指明了“深入推进应急管理体系和能力现代化”的战略方向。

其次是战略规划“总指南”。新版《国家总案》的运行机制与应急保障等方面提出的各方面要求，基于现实又高于现实，需要各有关方面经过长期努力来实现。这样，其中的内容必将成为未来国家与地方“十五五”乃至今后十年应急体系规划的努力方向。

再次是战略落地“总手册”。新版《国家总案》是国家层面应急体系能力建设工程的统领性工作方案，也是全国各级各方面应急体系能力建设工程的引领性工作线索。因此，其也必将成为全国应急管理现代化战略落地的总指导手册。

新版《国家总案》对突发事件的应对对象、应对措施、应对机制等要素的表述内容丰富、形式多样，有待解构。

（一）突发事件应对对象

关于应对对象的基本称谓。新版《国家总案》关于应对对象的称谓有多种，有必要加以归纳梳理。首先，主概念是“突发事件”（简称“事件”）。不论是从文件主标题，还是从文中专门定义与大量使用的术语看，新版《国家总案》的主概念都是“突发事件”（今后似应不再称“突发公共事件”了），或者文中频繁使用的简称—“事件”。其次，相关概念是“安全风险”（简称“风险”）。“安全风险”可以视为潜在的突发事件。文中首段里，“安全风险”与“突发事件”并列；在运行机制章风险防控节中，“风险”与“安全风险”交叉使用。可以认为文本中的“风险”是“安全风险”（即公共安全风险）的简称，而不是广义的无所不包的人类社会各种风险。再次，一个没有明示的概念可称为“准突发事件”。在预警机制的相关表述中，有可以预警的某些事件“即将发生或者发生的可能性增大时”的表述。这时指的是安全风险，还是突发事件？还是过渡态事件？窃以为此时称为“准突发事件”更为贴切，因为其已然不是一般的风险，也非突发事件，也不是一定会过渡到真实的突发事件。

关于突发事件的类别、种类与相关信息。新版《国家总案》对于突发事件大类的划分延续已有法律法规的表述，仍为四大类突发事件，而且前三类事件的分级仍为特别重大、重大、较大、一般4级；但在具体事件种类与相关信息表述上有多种，需要仔细辨别。首先，静态地看，具体突发事件种类有自然灾害（7种）、事故灾难（10种）、公共卫生事件（7种）和社会安全事件（7种）共31种，其中后两类都包含兜底的“其他”事件。其次，动态地看，突发事件可能有其“次生、衍生事件”。再次，从相关信息看，安全风险相关信息有危险源等4种，需要监测的突发事件信息有气象等24种（含其他）。最后，相关称谓的表达上以使用方便为准，不拘泥于类别等级。如，对分别负责综合协调的5部门所涉突发事件，大类与细类并列；对风险防控相关信息与监测相关信息的列举，有关信息类名（如危险区域、空间目标等）与突发事件风险名（如传染病疫情、动物疫情等）是混排的。

总体而言，新版《国家总案》的应对对象首先是广泛的，“榜上有名”的突发事件、安全风险、相关信息都是要对待、应对的对象。其次，文件中的一些指涉又是具体的，可能是事件与风险的特定种类，可能是事件的特定状态或关联关系，也可能仅仅是事件和风险的相关信息。对这些对象指代做到心中有数才可能对应对措施的理解更为精准。

（二）突发事件应对措施

针对安全风险与突发事件需要采取具体行动就是应对措施。新版《国家总案》根据语境的不同，对突发事件应对措施采取了不同的术语表达方式。其中，单纯提及措施二字（含必要措施）的有7次；提及处置措施（含应急处置措施）4次；其他具体表述各1次，包括，应对措施、防范措施、针对性措施、防范性保护性措施、预警响应措施、改进措施、政策措施。本文将以上除政策措施之外的各种措施统称为应对措施，意指各种具体安全风险与突发事件应对的具体行动。

从新版《国家总案》的运行机制章中，可以解析出四个环节的若干主要应对措施（见表1）。这些措施具体表现为一系列行动链条。其中，除了风险防控环节，其他各环节又分为若干子环节，每个环节或子环节都有一整套应对措施。可以说，突发事件应对活动就是由这些行动链条的周而复始的流转而完成的。因此，一组前后关联的应对措施也可称为应对流程。

（三）突发事件应对机制

机制一词应用广泛，一般指某个系统、组织或现象内部各部分之间的相互作用方式及其运行规律，重点回答“事物如何运作”。突发事件应对机制因此可以理解为实现应对措施的各项具体制度与运行方式的集合。在新版《国家总案》中，突发事件应对机制主要表述在运行机制章中，这也表明应对机制是应对措施的制度性保障。

在文字表述上，各种应对机制大多被称为XX机制，这很容易理解。但有的指称为XX制度、XX网络等也应被视为机制，因为其的确意指支撑某些应对措施的具体制度安排。另外，凡涉及到各种机制，都有要建立、健全的字样与要求，表明机制需要一个发展成熟过程。在这样的理解基础上，可以解析出突发事件应对各个环节的一系列具体机制，使中国式突发事件应对机制的体系结构“浮出水面”（见表2）。

制度文本只有转化为现实行动，才能具有现实力量，发挥应有作用，实现制度设计的初衷。新版《国家总案》的贯彻落实是下一步应急管理工作的重中之重。贯彻落实新版《国家总案》的逻辑思路包括提高认识、完善制度、能力建设三个主要环节。

（一）提高对新版《国家总案》的认识

提高对新版《国家总案》的认识主要涉及两个层面：一是道理层面；二是知识层面。

道理层面要深入领会新版《国家总案》“总体要求”的内容。其实质是将“总体要求”作为一个整体，全面准确深入领会党的新时代突发事件应对的指导思想。不仅要了解其基本含义，还要了解其背后的理论逻辑、历史逻辑与实践逻辑；不仅要把握好“总体要求”本身，更要明确其贯穿在新版《国家总案》全文中的具体体现，要能够从应对措施与应对机制等视角回望“总体要求”，与“总体要求”挂起钩来。

知识层面要全面理解新版《国家总案》中的有关概念、实现路径、方法要求、责任界定等。要将其作为一本最新版的通用应急管理教科书来学习，深入领会其规范术语含义、内在逻辑原理；要将其作为最新版的权威工作手册来学习，结合本地区、本部门、本单位，乃至学习者本人的工作实际，研究探讨落实的思路。

总之，通过学习达到明了新版《国家总案》指导思想、明晰基本概念、明确工作思路的目的。这当然也需要系统安排集中学习交流与培训辅导等方式来支撑。

（二）完善基于新版《国家总案》的制度体系

新版《国家总案》是国家应急管理制度体系顶层结构的重要组成部分，是全国应急预案体系的顶端构件。新版《国家总案》为国家应急管理体系现代化进程立起了新的里程碑。全国上下有关方面应以其颁布为契机，立即行动起来，推动全国应急管理制度体系再上一个新的台阶。

首先，完善制度的直接动作是完善各级应急预案体系。在国家层面应全面修订各专项预案和部门预案；在地方层面应向新版《国家总案》看齐，一级带一级，逐级修订各级总体应急预案，并在总体应急预案修订之后全面修订专项预案与部门预案。各有关机构单位也应按照新版《国家总案》的精神和要求，尽快组织完善自身的应急预案体系。在此基础之上按照新版《国家总案》规定，全面落实好应急预案管理各个环节的工作。

其次，要使新版《国家总案》与其他相关的应急管理法律、法规、标准等体系建设工作之间形成“对话”。要制定工作计划或规划，对有关制度规范做到应改尽改，使有关规范向新版《国家总案》看齐。尤其要下力气抓好相关的支撑标准或行政规章的制修订工作，保障新版《国家总案》的效能尽快发挥到位。

（三）开展以新版《国家总案》为引领的能力建设

在一定意义上说，新版《国家总案》也是国家应急管理能力现代化建设的一个重要“工作方案”。有关方面应以“十五五”国家和地方应急体系能力建设规划的制定实施为契机，按照新版《国家总案》关于应急保障能力的要求，逐条逐项落实，力争在三五年内高质量落实其基本要求。

应急能力建设，首先是国家层面的应急能力建设，既要以落实新版《国家总案》要求的突发事件应对组织指挥体制为前提，也要与完善应急管理制度体系的工作同步推进，使两者相辅相成、相互促进。

新版《国家总案》的颁布，就其自身来说，意味着功业已成；就其所要带动的中国式应急管理现代化事业而言，则又处于千秋功业新起点的态势，需要全国上下齐心努力，共同谱写中国应急管理体系能力建设的新篇章。

新版《国家总案》并不意味着“历史的终结”，随着时代的发展，其也终将在未来的岁月中演进出新的辉煌；其所推动的应急管理工作成绩也不仅仅是量的积累，而必然会推动国家应急管理体系能力的质的跃迁。当更新版的《国家总案》再面世之时、当我国应急管理体系和能力现代化的“大厦”已基本建成之时，我们应当可以更加自信自豪地说，中国的应急管理事业为构建人类文明新形态做出了独特的贡献，中国应急管理事业成为了中国式现代化不可或缺的有机组成部分。这应当成为驱使我们运用好新版《国家总案》的战略愿景。

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